原文刊载于《山西青年》2017.01

孙畅、明慧,贵州大学公共管理学院,贵州贵阳550025

摘要:本文以贵阳市社区社会组织为中心,通过归纳组织自主性概念和总结影响组织自主性的相关理论研究,试图分析其自主性状态以及哪些因素会影响组织自主性。主要从制度、组织、政治三个层面对其进行实证分析,运用调查问卷及实地访问的方法进行资料的收集,根据调查结果了解贵阳市社会组织的自主性强弱,挖掘出在发展过程中出现的许多问题,本文望能对地方治理创新实践中社区社会组织的发展方向提供些许借鉴。

关键词:社区社会组织;自主性;贵阳市

 

20世纪80年代以来,中国社会组织迅速发展,国内外学术界对中国社会组织研究的兴趣不断增强,并逐渐成为学术界的研究热点。在中国近年来兴起的新一轮地方治理创新实践中,许多地方出现了以参与治理为导向的新型基层社会组织,他们活跃于公共领域,拥有地方政府以及基层权力机构和自治组织所缺乏的多种社会资源,同时又嵌入地方政府所主导的治理结构之中,使原有结构发生了深刻微妙的变化,并且带来了特定的效果。其中,尤其社区社会组织是基层领域中非常重要的社会组织形式,它们除了具有非政治学、非营利性、民间性、自治性、志愿性等社会组织的基本属性外,还具有活动面向社区,服务对象主要是居民,影响限于社区等特征,社区社会组织最能够体现共同体的思想,在社会管理中发挥积极作用。习学术界的共识是:社会组织在当代中国社会发展中具有重要功能:他们可以弥补政府和市场的不足,提供各种社会服务(葛道顺2011);也可以促进多元社会整合,推动社会管理创新(关信平2011、冯刚2012);还是推动当代中国国家与社会关系转型的重要力量(王名2009、郑杭生2011)。

以上的文献研究表明:学术界共享有同一种假设,即:社会组织得以发挥上述作用的基本前提是其具有一定自主性。综观己有相关文献,本文发现虽然自主性己进入学界视野几十年之久,本文试图通过对组织自主性进行操作化,从制度、组织、政治三个层面为切入点进行实证分析,以文献收集的方式找到能对组织自主性产生影响的因素,提取出有关自主性测量标准的若干指标,以问卷调查的方式对贵阳市社会组织自主性情况进行分析。由此了解贵阳市社会组织发展中出现的许多问题,或许能对地方治理创新实践中社会组织的发展方向提供些许借鉴。

组织自主性的概念及分析框架

关于自主性的定义并不多见,就现有文献资料来看,国内学者在讨论社会组织自主性时往往有独特的问题意识,指的是政治社会学意义上的社会自主行动行为。在实际研究中的每个案例都有各自的关注点,因此对于自主性的操作化定义也有所不同,有的将自主性视为社会组织有选择地确定服务项目(姚华,2013);有的将这种自主性行为视为是其自主决策和自主决定内部事务的过程(范明林,2010) ;以及研究从社团领袖的产生、日常活动的独立性及财政独立等角度来理解自主性(陈健明、丘海雄,2002);还有的研究对自主性的定义是“按照自己的目标来行事(王诗宗、宋程成,2013)。

二、分析框架

本文根据文献分析将自主性水平分为三个层面分别是:制度层面、组织层面、政治层面(图1)。

 

(一)制度层面

1.资源来源:在王诗宗等人提出假设社会组织在资源层面的相对独立性越大,其受政府的影响越小、相对政府的自主性就越大,在后文通过定量测量方法的验证了该假设成立,则我们可以认为如果一个社会组织的重要资源越依赖于政府,其受政府影响的可能性越大、活动空间就越小、保持自主决策的可能性也越小。

2.专业技术:有学者提出命题:社会组织受专业主义导向观念的影响越大,其自主性更强。文中对于专业主义的定义是:强调市场导向,雇用专业的管理人才、专职人员来运作组织。因此我们可以将一个社会组织的专职人员、社工人员的比例大小,是否拥有正式外部咨询顾问以及是否具备科学的绩效考核标准作为测定组织自主性水平的证据。

(二)组织层面

1.工作领域:黄晓春对社会组织的自主性提出了三个维度,作者提出政府对提供不同社会产品的社会组织采取不同的控制手段,这样就会影响社会组织在选择活动领域时的自主性生产,而社会组织作为基层社会诉求的承载者同时试图根据自己的意愿或所代表群体的预期来提供产品。这一过程中折射出来的是社会组织与社会的价值、需求之间的关联,在这一维度上的自主性越强,这些组织基于社会诉求自主提供社会产品的能力就越强。因此我们从中提炼出一个社会组织的自主性水平可以通过衡量它在多大程度上可以自主决定提供产品的范围来测定。

2.活动地域:根据1998年颁布的《社会团体登记管理条例》中的规定,正式登记的社会组织都需要由登记管理部门核定其章程,尤其是“宗旨业务范围和活动地域”,并据此进行管理。根据这一条例,如果某个社会组织了其章程规定的活动地域,社团管理部门会对其进行必要的管理。由于上诉条例的规定形成了具有较强国家法团主义特征的社团管理体系,它决定了社会组织的规模和社会动员能力,由于受到制度环境的制约前者只能在有限地域范围内活动,通常只能保持较小的社会影响力,也无法产生跨区与其他社区力量互动合作。因此,我们可以将一个社会组织在多大程度上可以自主决定活动的范围来作为测量该组织自主性水平的标准。

    (三)政治层面

1.政治关联性:首先,有学者提出假设即:“非营利性组织自主性的体现与该组织高层管理者政治关联以及知识构成有关”,在后文通过案例分析的方法对假设进行验证,该研究认为“经由高管的只是知识和做事方式的作用,政治关联会影响到非营利组织在正式的、资源分散及决策权威等自主性获取方式的选择。”再者,王诗宗等人的研究表叽“中国社会组织中,领导者有无政府机关的工作经验,对于组织能否设立及组织实际活动的自主性有很大影响。”故而提出命题”政府与社会组织的共容利益越大,组织既有的独立性受到损害的可能性就越小,社会组织的自主性越强。综上所述,我们可以将一个组织其高层领导者的政治关联程度作为评价该组织自主性水平的标准,即:组织内领导者的政治关联程度越高,其自主性水平越高。

2.自我决策权:黄晓春认为政府部门和党群组织都试图引导社会组织发展,这种引导通常表现为对后者内部运作过程施加压办“一个组织在多大程度上可以自主决定组织内部运作过程”这一维度呈现了多重力量交织下社会组织的内部治理结构和治理过程,揭示了保持其社会学目标、方法和运作过程一致性的能力,这种能力对于一个组织保持社会属性具有重要意义。因而我们可以将一个社会组织在多大程度上可以拥有自我决策权作为评定其自主性水平的标准,如果该组织在运行过程中易受到外部干预,则认为其在该维度的自主性水平较低,反之亦然。

三、贵阳市社会组织自主性程度的实地调查

本次研究对象我们选择的是与居民生活联系最紧密的社区社会组织,通过对贵阳市310个社区社会组织进行调研来得到现阶段贵阳市社会组织自主性程度。主要采取两种形式,一种是摸底统计调查,另一种是问卷调查。(1)摸底调查:通过摸底调查结果显示,目前贵阳市共有社区社会组织601家,其中,登记的有324家,未登记的有277家;(2)问卷调查本次问卷调查共设计调查问卷两份:一份是《社区社会组织调查问卷》,包括社区社会组织及负责人的基本信息、社区社会组织的运作及资源情况、社区社会组织对外合作与交流的情况、社区社会组织的活动开展及其功能等内容;另一份是《社区负责人调查问卷》,主要包括社区成立的时间、社区类型、社区居民的相关概况、社区主体实际参与讨论和决策的治理事务的情况、所辖社区社会组织的培育与发展状况等内容。其书《社区社会组织调查问卷》共发放问卷320份,回收316份,有效问卷310份,问卷有效率达98 %;《社区负责人调查问卷》共发放问卷93份(每个社区1份),回收93份,有效问卷93份,问卷有效率达100% o

综合上述统计调查的结果,具体结论如下:

(一)制度层面

1.资源来源指标:我们通过该组织获得资金支持的力度来进行考评,若资金来源大都依靠政府支持则认为其资源获取自主性较弱。调查结果显示:29%的社区社会组织认为政府和社区没有对其提供过资金支持或很少为其提供资金支持,25. 2%的社区社会组织认为得到过政府的资金支持,但不能够满足组织发展需要。仅有11. 5%的社区社会组织认为政府和社区提供的资金支持能够满足组织发展的基本需求。

2.专业技术指标:我们通过该组织是否得到专业的技能培训、专职人员的多少以及是否招募社工来考评,若其拥有较少技能培训活动以及专职人员较少则认定该组织专业技术自主性较弱。除了从政策、项目、信息等方面帮助社会组织发展之外,政府和社区还从技能培训方面对社会组织进行扶持。问卷调查结果显示:4. 3%的社会组织认为政府和社区没有对其提供过培训;21. 6%的社会组织认为政府和社区为其提供了较多的培训。从专职工作人员人数来看,有38家社区社会组织拥有20人以上的专职人员,占组织总数的17%,仅有81家社会组织曾经招募过志愿者,这一比例只占到调查总数的26% 。

    (二)组织层面

1.工作领域指标:我们通过该组织是否参与在社区开展活动及提供社区服务来考评,若其很少在社区开展活动或提供服务,我们认为该组织工作领域自主性较弱。调查结果显示:66.7% (74位)的社区负责人认为社区社会组织并没有参与社区事务治理;总的来看,社区社会组织参与社区事务治理的广度、深度和效度不够。在访谈中发现,社会组织参与社区事务治理的欲望也不是很强烈,始终抱着一种无所谓的姿态,认为社会组织参与社区事务治理的意义和作用不大。

2.活动地域指标:通过活动场地的范围及与社区或周边其他社会组织互动程度进行考评,即若该组织能自主决定开展活动场域范围较小以及鲜有与周边组织合作,我们认为其活动地域自治性较弱,73家表示几乎没有互动,只有11%的社区社会组织表示互动很频繁:在与组织周边社区内负责人的互动程度上也呈现出弱互动性,认为几乎没有和比较少互动的达到78%:同时与周边社区的代表(如有威望的人士)和组织周边学校的负责人互动都是弱互动性,只有不到20家社区社会组织表示与上述两类人群有很频繁的联系。

    (三)政治层面

1.政治关联指标:我们通过该组织自我认知来评价政府是否对本组织的发展提供帮助,以及对其负责人是否存在政府的工作经历进行考评,若其与政府有相关联系,并因此能够为本组织带来某些支持则认为该组织拥有一定自主性。调查结果显示,59%的社会组织认为政府的扶持政策和项目对其自身发展作用较大,此外,超过50%的社会组织认为政府所提供的信息对其自身发展帮助较大,仅有不到7%的社会组织认为政府所提供的信息对其自身发展毫无帮助或作用较小。

2.自我决策权指标:我们通过该组织负责人任命方式、受到主管单位何种问责以及在与社区合作中是否拥有决策权作为考评标准,若其拥有较大决策权我们认为该组织拥有较强的自我决策自主性。在实地调研中发现负责人产生方式是组织直接选举任命的比率占59。在组织受到主管单位何种程度问责问题上,28%的组织表示没有上报任何事项。在承担社区具体事务方面,社区社区社会组织之间的合作多于参与社区决策方面的合作。

 

四、结论与启示

从上述调查结果我们可以得知:首先,从制度层面我们可以看出,贵阳市社区社会组织对政府和社区并不具有强烈的资源依赖性。政府较注重对社区社会组织的技能培训,并对其提供较多帮助,但组织自身的专业技术水平仍然不高。首先,贵阳市社区社会组织获得地方政府和社区资金支持较少,对资源的依赖程度较低,有近30%的组织认为政府及其他部门没有对其提供过资金支持或很少提供资金支持。其次,从专业技术来看,有近70%的组织表示他们得到了较多来自政府或企业的技培训,但组织拥有的专职员工数量少,调查结果显示,有20人以上的专职人员的组织只有38家,仅有53家组织拥有正式的外部咨询顾问。同时,据统计只有26%的社区社会组织招募过社工,甚至,有少数社区工作人员表示,不知道什么是社工

其次再从组织层面进行考评,我们可以发现,贵阳市社区社会组织在参与社区事务治理方面表现并不突出,仍有很多组织没有开展社区活动或提供社区服务,并且缺乏与周边其他社会组织互动合作。这多是因为根据各组织的类型规定了该组织只能从事于属于自己工作范围内的活动,不能参与工作范围以外的其他服务活动,因此在工作领域上贵阳市社区社会组织的自主性较弱。同时,在调查中发现贵阳市社区社会组织整体上与周边社会组织合作开展活动的次数很少,在与其他社会组织领导人的互动程度上,认为几乎没有和比较少互动的组织达到78%。因此,在活动地域上也呈现弱自主性。

最后,政府对社区社会组织的发展帮助较大,但是组织负责人与政府关联并不突出。虽然有近60%组织表示自己得到了政府较大的政策及项目支持,实际上组织与政府部门间的互动很少,仅有17家认为与政府部门有很频繁的联系,只有不到20%的组织负责人有过在政府部门工作的经历。从自我决策权来看,组织的负责人产生方式大多数是组织直接选举的,鲜有政府直接任命的情况,在问责程度问题上,只有五分之一的组织会定期上报所有事项,整体上报情况不是很显著。因此,在政治层面,贵阳市社区社会组织在发展方面得到了政府的支持,而且在本组织领导选举及自我承担问责上都有较大自主性。

总的来说,贵阳市社区社会组织发展还处于初级阶段,总体上规模小,数量少而且服务能力较弱,在很多行业领域还处于空白状态,组织的自主性程度较弱,主要表现:其一是专业人才的缺乏,组织内部缺乏专业人员的指导,在实际工作中也缺乏规范的工作标准,这就会导致工作效率低下,办事能力也不强,在这种情况下,组织将会由于其工作能力的欠缺从而失去很多发展的机会,组织本身也很难争取到机会。其二是活动范围及参与服务的不足,调研中发现大多组织都没有与其他社会组织展开合作,也没有出现跨区提供服务的情况,这是由于受主管部门的约束,组织自身不能自主承接跨区服务或是自主决定是否开展与其他社会组织的合作。同时,贵阳市社区社会组织在参与社区事务治理方面表现并不突出,很多社区社会组织并没有实际参与到社区服务中去,这表示社区社会组织在社区治理过程中的并没有起到预期效果,这一点仍需不断完善。其三在于与主管单位以外部门的联系太少,不能让上级部门及时了解到本组织的现实状况,从而缺少来自政府或企业的帮助,也难以获得发展所需的资源。但是现如今社会组织在实际生活中的作用越来越大,尤其是贴近人民生活的社区社会组织更是在社区建设、社区治理中起到了不容小觑的作用,在这种情境下让社区社会组织拥有更多的自主性就能够使得他能够有能力有权利在社区开展更多的利民的活动,弥补政府和市场无法解决的问题。保证社区社会组织一定范围的自主性能够更好的满足居民的生活需求,如:组织在工作领域有更大自主性,就能够开展多种类型的活动,而不是局限于某种单一的活动类型。若在活动地域有更大自主性,就能够跨区或者与其他组织合作开展活动,这样更有利于居民间的友好往来,营造和谐的生活环境。

 

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