作者:李子寅

【摘要】本文根据“适度普惠型儿童福利制度的提出,通过查阅文献探索“适度普惠型儿童福利制度的内涵,之后笔者展开对该制度体系设计的相关构想,提出笔者自己的主要观点,最后对该制度的今后的落实进行展望和建议。

 关键词:儿童福利,适度普惠,福利制度体系,福利政策

一、引言

2014年4月28日,中华人民共和国民政部网站上公布了《民政部关于进一步开展适度普惠型儿童福利制度建设试点工作的通知》。意在贯彻党的十八届三中全会《决定》关于“健全困境儿童分类保障制度”的精神,落实国务院颁布的《中国儿童发展纲要(2011-2020年)》关于“扩大儿童福利范围,建立和完善适度普惠儿童福利体系”的目标,履行联合国《儿童权利公约》,全面建立与我国经济社会发展状况相适应、与儿童发展需要相匹配、与社会福利制度相衔接的“适度普惠型儿童福利制度,进一步提高儿童福利工作水平,民政部决定在全国范围内开展第二批试点工作。[1]

中国的“适度普惠型儿童福利政策目前还没有成型,国家政府正在有意识地努力建设“适度普惠型儿童福利政策,目前还处在初级阶段。[2]在建立制度框架体系的基础上,科学地并有针对性地制定各项具体规定和细则,以及配套的制度体系。由于中国国家介入儿童家庭的广度和深度不可能在短时间内达到西方福利国家完全普惠制的水平。所以在这种背景下,“适度普惠型儿童福利被政府提了出来。

二、“适度普惠型儿童福利制度的概念

要搞清“适度普惠型儿童福利制度的概念,我们就要理解“适度普惠型”福利制度的真正内涵,“适度普惠型”福利制度在我国的学术界目前还没有一个非常系统的定义。不过我们可以了解到“ 普惠”一词是与“补缺”相对的,即全面地无差别地实行福利政策。自我国建国以来至今,社会保障与福利基本上是一种补缺型的模式,主要有针对性地在社会救济和弱势群体的社会保障福利等方面展开的。[3]

通过查阅一些文献,对于“适度普惠”的定义,景天魁认为,目前政府所推动的社会福利建设的内在逻辑是从原来狭义的社会福利为主导的“补缺型”社会福利向广义社会福利为主导的“普惠型社会福利模式转变,体现了由“小福利”向“大福利”的转变,这种转变体现了政府关注民生和关注儿童福利的理念。[4](“小福利”,按照以往学者针对社会福利的可大致总结为:改革开放后,我国开始建立社会保障系统,社会保障体系中包括社会福利,主要指国家和社会通过社会化的福利设施和有关福利津贴,以满足社会成员的生活服务需要并促使其生活质量不断得到改善的一种社会政策[5];“大福利”,主要指国家依法为公民提供旨在保证一定生活水平和尽可能提高生活质量的资金、物品、机会和服务的制度,主要包括收入维持和社会福利服务两种形式。[6]);近年来,学者们开始对“适度普惠型”福利制度有了一些构想,王思斌提出“适度普惠型社会福利是面向全体国民同时又涵盖社会生活基本领域的社会制度[7];彭华民教授提出应该建立以需要为本的社会福利目标定位,推进“适度普惠型社会福利制度的建立[8];曹艳春提出:“适度普惠型社会福利作为“补缺型”和“全民普惠型社会福利之间的一个过渡阶段,要和社会经济发展相联系,具有特定性和阶段性。[9]可以看得出,众多文献倾向于我国的“适度普惠型社会福利是从“补缺型”社会福利像“普惠型社会福利转变的一个中转阶段,而“适度普惠型儿童福利应该能够更精准地满足儿童需求、其体系和政策支持也应该更加完善。

三、浅谈“适度普惠型儿童福利的执行体系

(一)全面学习“一普四分”,科学严谨落实福利

《民政部关于进一步开展适度普惠型儿童福利制度建设试点工作的通知》中明确指出,本着“适度普惠、分层次、分类型、分标准、分区域”的理念,按照“分层推进、分类立标、分地立制、分标施保”的原则和要求,立足当地经济社会发展状况、儿童发展需要和社会福利制度的发展,全面安排和设计儿童福利制度。

“分层次”,是将儿童群体分为孤儿、困境儿童困境家庭儿童、普通儿童4个层次。“分类型”,是将各层次儿童予以类型区分,孤儿分社会散居孤儿和福利机构养育孤儿2类;困境儿童是指自身状况存在困境儿童,分残疾儿童、重病儿童和流浪儿童3类;困境家庭儿童指家庭状况存在困境儿童,父母重度残疾或重病的儿童、父母长期服刑在押或强制戒毒的儿童、父母一方死亡另一方因其他情况无法履行抚养义务和监护职责的儿童、贫困家庭的儿童4类。“分区域”,是指全国划分为东、中、西部,因地制宜制定适应本地区特点的儿童补贴制度。“分标准”,是指对同类型的儿童予以同标准的福利保障。这里面最能体现适度普惠必要性的就是“分区域”,根据我国的经济发展水平,东部地区还是明显要快于西部地区,西部地区尽管有政策扶植,但是在儿童福利这个方面,显然需要的资源会更多,我们可以看得到,那些孩子上学难,吃饭难的村子,在西部仍然普遍存在着。

“分层推进”,就是区分孤儿、困境儿童困境家庭儿童、普通儿童四个层次,依次扩大儿童福利范围。“分类立标”,就是区分不同类型的儿童,确立不同的保障标准。“分地立制”,就是各地根据当地经济社会发展状况,建立相应的保障制度。“分标施保”,就是按照确立的保障标准,实施好保障工作。

对于不同地区,处在不同生活环境的儿童而言,儿童的福利绝不能“一锅端”,或者仅仅只是“补缺”,我们需要在福利实施环节上做到“因地制宜”,“因情况而定”。每个儿童都应该是社会关注和保护的对象,国家政府都应该为其制定合理的福利政策,从而帮助他们发展自己的能力,更好地适应社会。婴儿期、幼儿期、少年期和青少年期不同年龄段的儿童,心理发展特点是不同的,细化儿童福利政策的具体内容是必然之举,使不同年龄段的儿童享有不同级别,有针对性的福利政策,这样才能体现福利政策的科学严谨性,同时避免造成资源的浪费。

(二)夯实儿童基本福利 完善福利政策体系

根据我国人口普查数据显示:截止 2010年底我国 0-14岁儿童人数约为 2.22亿人,占全国总人口的16.6%;原国家人口计生委(现国家卫生和计划生育委员会)发布的《中国流动人口发展报告 2010》显示,我国 2009年流动人口达到 2.11亿人,其中 14岁及以下儿童占 20.8%;据北京师范大学公益研究院发布的《中国儿童福利政策报告 2011》显示:我国 0-14 岁儿童的死亡原因中排第一的是意外伤害,每年超过 20 万个死亡案例,每3个死亡的儿童中就有1个因为意外伤害导致。这几年的社会热点事件中,不仅仅是意外伤害,也有不少事件涉及儿童福利的内容,比如:许多地方出现“校园欺凌”、“家庭暴力”等等,在社会上也引起了广泛的讨论和深远的反响。目前,我国的儿童福利的模式是一种“嵌入”的模式,没有针对儿童单独建立一套完整的福利制度。[10]通过上述的数据,不难看出,我国的总体儿童福利保障制度任务还是很重的,“适度普惠”还谈不上,许多儿童的基本福利需要还都没有满足。

我觉得政策上最主要的是从法律方面进行相应的保障,国家在2016年出台了《反家暴法》,这就是一个在政策上的突破,面临着近些年来孩子们遭受家庭暴力越来越频繁的现状,我们的《反家暴法》聚焦了孩子们作为一个社会弱势群体的权力,为儿童福利制度打下了坚实的法律基础,我国不再仅仅聚焦于最早的《未成年人保护法》 ,国家可以制定一部专业的《儿童福利法》来配套适度普惠儿童福利政策路线,按照儿童个人困难、儿童家庭困难、地域环境的困难来制定不同标准详细进行规范。西方发达国家,大多出台了法律来保障儿童权益:挪威的《儿童福利法案》 ,瑞典的《儿童及少年福利法》等。要想做到真正的适度普惠,还要从政策法规上更加完善困境儿童的基本需要。

(三)专业人员衡量需求 制定精准福利标准

制定福利措施和福利制度不能仅仅是政策制定者自己单方面的设想和制定,需求和供给要达到平衡,对于一个国家的政策制定来说,未来的目标是达到全覆盖,但在实际操作的过程中还是应该切合实际,从实际出发。我国幅员辽阔,不用区域的经济发展文化发展水平处于不同的阶段,我国东部的经济发展水平要优于西部地区,大城市要优于小城市,这些发展不平衡还是十分明显的。在“适度普惠型儿童福利运用过程中,我们更善用需求的思维,这对于国家政策来说把福利用到需要用的儿童身上才没有浪费。专业的儿童福利需求衡量机制是必不可少的。这里面不仅要制定一个享受儿童福利的最低标准,还要在这条底线上针对不同区域,针对孤儿、困境儿童困境家庭儿童、普通儿童做出不同的福利指标。

2009年民政部发布的《关于制定福利机构儿童最低养育标准的指导意见》就是一个不错的底线标准的划定。针对底线标准上方的设计,我觉得可以从中央的民政部分或者专职的儿童福利工作机构向下,在省、市、县各级儿童福利管理中心,设立一个专业的调查小组,由专业的社会工作调查员进行实地调查,每年统计地区内处在困境儿童的数量,以及这些儿童的具体状况,所面临的的具体的生活问题等,进行详细的儿童福利需求报告,之后层层上报。对于困境儿童,每年要了解这些孩子的最大需求是什么,之后出具相应的需求分析报告。在有些经济条件相对好的县镇,还可以进行电子档案记录,并开通儿童福利热线,让突然发生家庭变故或者重大不确定性事件的那些受害儿童能第一时间享受到工作人员的走访,并接受专业的救助和福利。

(四)强化福利制度链条 形成专业服务体系

对于“适度普惠型儿童福利制度,对配套的相关机构的要求也是很高的。不仅仅是提供福利的机构,包括咨询机构,监督机构都要设立并形成一个完整的体系。

对于“适度普惠型儿童福利制度,各地区要设立相应的咨询机构,要宣传自己地区的儿童福利基本政策,还要列明针对困境儿童、留守儿童等相应的特殊福利政策。咨询机构除了人员咨询之外,还要设立专门的热线电话,有条件的地区要通过建设网站、微博和微信公众账号的方式多元化、多渠道的向全社会宣传儿童福利政策。在咨询这一环上,不应该仅仅是提供咨询服务,还应该主动进行宣传服务。

咨询机构建设完善之后需要建设专业的福利机构体系。首先,福利机构的规范化管理非常重要。在很多国家,儿童福利行政管理机构在政府行政机构中的级别非常高。英国、瑞典、挪威这些国家不仅在中央层面成立了部级或者相当于部级的儿童福利管理机构,还自中央到地方形成了儿童福利的行政管理体系。中央的儿童福利机构全面负责本国的儿童福利事项,发布政策,对地方的儿童福利管理机构提出要求,予以指导。个人认为可以在中央一级设立儿童福利管理机构。省(直辖市)、市、县三个行政区域级别分别设立则儿童福利管理中心。中央的儿童福利管理机构应该统筹全局,部署任务,总结经验。下设的儿童福利管理中心要完善统计和报备机制,每年要出具福利的报告,这一环节与上文的衡量机制健全密切相关。其次,福利中心自身建设要完善。福利中心要满足儿童的基本需要,要有更为多样性的服务,并且要为儿童提供技能训练,为今后他们走向社会打好基础。最后,服务人员的专业素质要提高,随着儿童福利问题日趋增多和规模化,儿童福利不仅仅需要在制度体系上完善现有的不足,也需要同时在实践过程中提供专业化的福利和理念,尤其是针对困境儿童的心理疏导和家庭教育方面,如何做到不误人子弟,并且解决困境儿童面临的问题,这需要非常专业的知识素养和丰富的经验以及长久的耐心。[11]一方面,儿童福利相关部门的服务人员要加强服务专业性,另一方面,面对专业人才的缺失,我们可以釆取专业化培训的方式,提升目前正在一线工作的提供相关儿童福利服务的人员的专业性知识,并互相讨论吸收他们在一线实际操作时遇到的难以解决的专业性问题,在循环往复的培训中慢慢提升他们的专业性。

四、浅谈“适度普惠型儿童福利的监督评价体系

监督和评价工作,是完善“适度普惠”这四个字的关键一环,我们可以笼统的将这四个字理解为儿童福利的“差别化”,而一旦儿童福利走向这样“差别化”,监督工作就要更加的完善,才能确保儿童福利资源分配的公平和到位。

(一)儿童福利的监督体系

监督方面,行政监督很关键,在最上层应该由专业人士组建一个儿童福利监督团队,监督团队中的专家要涉及儿童福利的不同领域,如“孤儿、患重病儿童、留守儿童等方面”。这个监督部门应该独立出来,积极进行实地的抽查吸纳社情民意,并且监督下级部门具体落实儿童福利政策的情况,每年要求下级部门要出具一份具体的儿童福利落实情况自查报告并进行分析总结,让儿童福利能够在“阳光”下受到护航;社会组织参与监督也是一条可行的道路。社会组织现在作为一股不可忽视的力量也在逐渐介入儿童福利的支持和建设之中。例如有些社工机构的一线社工可以最为直接的接触到这些儿童福利应惠及的对象,他们可以在提供服务的同时听到群众最真实的声音,最真切的做到监督的职责。社会组织参与进监督环节,可以最快的了解儿童福利受益群体的状态,从而对于儿童福利成效考察更加真实有效。

(二)儿童福利的评价体系

评价方面,可以展开定性+定量评价,可以考虑监督和评价部门是连接在一起的。定性评价,就是通过社会组织与中央儿童福利部门合作,对福利机构的各种福利提供工作进行对比,选出优秀的福利机构给予奖励。定量评价,就是组织相关领域的专家和行政部门人员,依据各种规定和标准,定期就绩效、服务质量进行量化检查,及时找出存在的问题和差距,评出好、中、差,进行通报。定量评价还要对存在的问题进行探索和分析,找出解决的对策。[12]

五、总结和展望

文末,梳理一下上述文章行文的思路。个人的构想如下:政策的支持,政策是我们展开任何一项社会工作服务的基础,也是提供社会福利的基石。在政策的支持下,我们要完善“适度普惠型儿童福利体系的建立。“适度普惠型”最为重要的一点就是要按照真实的需求来进行福利发放,避免福利浪费,那么就要形成一套覆盖各个地方的专业儿童福利评估体系,甚至精确到每个儿童。这一套体系将为整个的福利提供做好“指南针”,之后我们要建立儿童福利的执行体系,我们要完善儿童福利的相关咨询部门提供儿童福利的福利中心建设,最后对于福利的落实情况,我们要有一个单独脱离出来的儿童福利监督评价机构

除上文在制度体系上的建设的个人观点之外,对于建设“适度普惠型儿童福利制度,个人还有一些观点如下:

(一)转变儿童福利保障理念

儿童是家庭私有财产向儿童是国家重要财富的理念转变。受以往社会生产力低下因素的限制和人们传统宗族血缘思想观念的影响,长期以来儿童被看做是家庭的私有财产,是家族生命的延续,是家庭生产力的延续。这种理念导致了儿童福利的保障范围主要局限于福利机构中查找不到生父母的弃婴、儿童以及丧失父母的孤儿。[13]但“适度普惠型儿童福利制度的目标是要要逐步拓展儿童福利保障范围,最终使所有儿童都能享受到国家福利保障。所以,类似“孩子只是父母的,别人管不着”这种理念必须要破除,国家要成为保障儿童福利权益的主体,其实纵观近些年来,类如“家庭虐童”等现象,正式由于这种理念的根深蒂固造成的。另外,如今的儿童福利不能仅仅是安全和经济上的保护和接济,更应该注重儿童身心的全面发展。

(二)加强专业社工机构介入

儿童福利工作人员队伍素质直接决定了儿童福利工作的水平。与国际标准相比,我国儿童福利工作人员队伍专业化职业化水平较低,职业体系建设起步较晚,服务水平较低。按照民政部《全国民政人才中长期发展规划(2010-2020年)》 的总体思路和措施,加大培训力度,提升培训理念,由低层次的儿童生理健康照顾和安全保护向高层次的儿童心理健康、康复训练、基础教育、特殊教育、职业技能培训、社会调查评估等转变,提高工作人员的专业化职业化水平,更好地保障广大儿童合法权益,促进儿童身心全面健康发展。[14]上述的工作,社会工作机构应该担当起重任,尝试介入这个新的领域。社会工作机构应该跟随政策导向关注儿童福利的相关问题,培养专业的社工人才介入儿童福利的相关领域。比起政策法律这种大面上维护,微观层面,社会工作者服务似乎更为实在。

(三)丰富儿童福利保障的形式

福利保障形式的多样性能够更好地满足“适度普惠”的需要,不同区域,不同种类儿童的主要需求是不同的。保障形式的多样性能够更好地解决儿童真正的需要,精准进行福利覆盖。比如:对于深处低保,经济极度困难家庭的儿童,可以建立困难家庭福利津贴制度,对有困难的家庭给予一定的津贴,从而保障家庭中的儿童能够正常生活。对弃婴和孤儿,建立弃婴安全岛和儿童收养所等困境儿童保护场所,确保儿童在家庭功能失效或面对临时挫折困难时能够得到及时有效的帮助和保护,不至于无家可归、流浪乞讨或生活在困境之中。对于遭受频繁家暴的儿童,设立受父母虐待或长期事实上无人监护儿童的庇护所。

(四)注重心理和生长环境

儿童的福利不仅仅是要给予物质上的支持,还要进行心理上的支持,关注儿童的心理健康成长。还要逐步将儿童福利服务与教育服务相结合,通过基础教育、家庭教育、特殊教育、职业技能培训等服务,培养塑造合格的接班人和高素质的公民。

《中国儿童发展纲要(2001-2010年)》指出,要改善儿童生存的自然环境、优化儿童发展的社会环境[15]。近些年来“校园欺凌”不断,很多儿童成为了受虐待的对象,可见儿童的生活环境中有很多潜在的危险因素,所以,儿童福利还要注重让儿童的生长环境更加健康。

 

 

参考文献:

[1] 《民政部关于进一步开展适度普惠型儿童福利制度建设试点工作的通知》 民政部 2014.04.28

[2] 《浅析中国适度普惠型儿童福利政策的实践与应用》路智鹏

[3] 《构建中国适度普惠型儿童福利政策的综述研究》路智鹏

[4] 《从小福利迈向大福利中国特色福利制度的新阶段》景天魁 2009.11

[5] 《社会保障学理念、制度、实践与思辨》 郑功成 2000

[6] 《中国组合式普惠型社会福利制度的构建》彭华民 2011

[7] 《我国适度普惠型社会福利制度的建构》 王思斌 2009

[8] 《论需要为本的中国社会福利转型的目定位》 彭华民 2010

[9] 《构建我国适度普惠型儿童福利体系的研究 ——基于发展型社会政策视角的分析》洪 韬 2014

[10] 《中国儿童福利政策报告 2011:建设与中等经济发展水平相适应的儿童福利体系》 北京师范大学

[11]社会福利社会化的理论与实践》 易松国 2006

[12] 《实现适度普惠型儿童福利的设想》 卢廷明

[13] 《关于适度普惠型儿童福利体系的思考》 李娟 2013.6.14

[14] 《民政部关于印发《全国民政人才中长期发展规划(2010-2020年)》的通知》民政部 2011.10.09

[15] 《中国儿童发展纲要》2001-2010